La crise sanitaire que connaît actuellement le monde a pour conséquence le confinement de près de 3 milliards de personnes. Elle n’est également pas sans impacter significativement l’ordre juridique interne.
Plusieurs questions méritent d’être examinées. D’abord, le caractère inédit de cette épidémie a rendu nécessaire l’édiction de réglementations par le pouvoir exécutif sur le fondement de l’article L. 3131-11 du Code de la santé publique. La nature des actes en cause n’a pas manqué d’interpeller la doctrine.
Il est rapidement apparu que les outils dont disposait le gouvernement n’étaient pas adaptés pour lui permettre de réagir efficacement à une telle situation. C’est pour cela qu’un dispositif d’état d’urgence sanitaire, à côté de l’état d’urgence de droit commun de l’article 3 de la loi de 1955, a été préparé en vue d’affermir la base légale des mesures.
Les juridictions de droit public vont jouer un rôle central dans les prochains événements. Les avis se suivent et les recours à l’encontre des différentes mesures prises par le gouvernement s’accumulent tandis que les administrés cherchent à remettre en question la gestion de la crise par l’exécutif.
Notamment, et malgré l’apparente sévérité des décisions, le Syndicat des jeunes médecins a saisi le Conseil d’Etat sur le fondement de la procédure de référé liberté (L.521-2 CJA) afin de voir enjoindre au gouvernement de durcir drastiquement les modalités du confinement.
1. Le fondement juridique des premières mesures en question
« Même dans un contexte troublé, les principes légaux et les contraintes juridiques ne s’évaporent pas au gré de la progression du virus »[[1]]
Dans l’urgence, les pouvoirs publics ont réagi comme ils le pouvaient, par les moyens à leur disposition. Néanmoins, il est d’autant plus nécessaire en situation de crise de ne pas ignorer les fondamentaux de notre démocratie.
Ainsi, le Président de la République annonçait le 12 mars la fermeture des crèches, écoles et universités. Le 14 mars, le Premier ministre annonçait qu’il avait, « en lien avec le Président de la République, (…) décidé, jusqu’à nouvel ordre, la fermeture à compter de ce soir minuit de tous les lieux recevant du public non-indispensables à la vie du pays ».
Pourtant, ces mesures n’ont pas été prises par décret, mais par arrêté, sur le fondement de l’article L. 3131-1 du Code de la santé publique qui dispose : « En cas de menace sanitaire grave appelant des mesures d'urgence, notamment en cas de menace d'épidémie, le ministre chargé de la santé peut, par arrêté motivé, prescrire dans l'intérêt de la santé publique toute mesure proportionnée aux risques courus et appropriée aux circonstances de temps et de lieu afin de prévenir et de limiter les conséquences des menaces possibles sur la santé de la population ».
Cependant, les mesures annoncées les 12 mars et 14 mars n’ont pour auteur le ministre des Solidarités et de la santé qui, dans ce cas précis, est seul compétent pour constater l'urgence sanitaire et définir les mesures nécessaires pour y répondre.
Il n’y a pas de précédent contemporain de mise en œuvre de mesures restrictives de liberté aussi importantes applicables sur l’ensemble du territoire national adoptées par un simple arrêté ministériel[[2]].
Ces dispositions portent une atteinte particulièrement aiguë aux libertés fondamentales : liberté du commerce et de l’industrie, liberté de culte, liberté de réunion, liberté d’aller et venir... De telles restrictions, sur le fondement d’actes inférieurs dans la hiérarchie des normes peut et doit interpeller.
Dès lors, les mesures de confinement prononcées par décret le 16 mars 2020 ainsi que le décret n° 2020-264 du 17 mars 2020 qui créé une contravention de 4ème classe en cas de violation des interdictions aux obligations édictées trouvent leur fondement, selon le Conseil d’Etat, au sein de la théorie jurisprudentielle des circonstances exceptionnelles nées de l’arrêt Heyriès de 1918[[3]].
Si celle-ci est à même de justifier, en temps de crise, des mesures particulièrement attentatoires aux droits et libertés, le gouvernement devait se doter des outils adéquats pour faire face à cette situation totalement inédite.
2. La création d’outils adaptés à la gestion de la crise sanitaire
Soucieux de renforcer l’assise juridique de ses décisions et à prendre dans les prochaines semaines, le gouvernement a créé un nouveau régime d’état d’urgence sanitaire. Comme le note la haute juridiction administrative : « l’existence d’une catastrophe sanitaire rend utile un régime particulier de l’état d’urgence pour disposer d’un cadre organisé et clair d’intervention en pareille hypothèse ».
Par souci de cohérence entre « l’état d’urgence sanitaire » et les dispositions en vigueur du code de la santé publique, le nouveau régime sera codifié dans un nouveau chapitre Ier bis du titre III de ce code, s’ajoutant au chapitre Ier relatif aux seules menaces sanitaires. Le but, selon le Conseil d'État est de créer une sorte une gradation en fonction de la gravité des crises.
Les premières mesures prises sur le fondement de ce nouveau régime ne se sont pas fait attendre. Le décret du 23 mars 2020 regroupe l'ensemble des mesures réglementaires déjà édictées : encadrement des déplacements et des transports, interdiction des rassemblements, liste des établissements autorisés à accueillir du public, dispositions de contrôle des prix des solutions hydroalcooliques et réquisition des masques de protection[[4]].
Ce régime va également permettre à l’exécutif de prendre, dans un délai inédit, 26 ordonnances dans diverses matières dans l’objectif de prévenir les conséquences économiques, financières et sociales de l’épidémie ainsi qu’une série de mesures destinées à traiter des conséquences administratives ou en matière de procédures juridictionnelles des mesures prises pour faire face à l’épidémie.
3. Le Conseil d’Etat en première ligne
Par leurs fonctions consultatives ou juridictionnelles, les juridictions de droit public jouent un rôle central dans la gestion de la crise sanitaire, entre conseil du gouvernement et unique voie de contestation des administrés.
Le conseil d’Etat a été saisi de plusieurs actions sur le fondement de la procédure de référé liberté prévue à l’article 521-2 du code de justice administrative.
Par une requête introduite le 22 mars 2020, le syndicat des jeunes médecins demandait au Conseil d'Etat de prononcer le confinement total de la population.
Le conseil d’Etat fait partiellement droit à la requête des intéressés en jugeant dans un premier temps que : « Si un confinement total de la population dans certaines zones peut être envisagé, les mesures demandées au plan national ne peuvent, s’agissant en premier lieu du ravitaillement à domicile de la population, être adoptées, et organisées sur l’ensemble du territoire national, compte tenu des moyens dont l’administration dispose, sauf à risquer de graves ruptures d’approvisionnement qui seraient elles-mêmes dangereuses pour la protection de la vie et à retarder l’acheminement des matériels indispensables à cette protection ».
Il juge néanmoins que : « les échanges ayant eu lieu au cours de l’audience font apparaître l’ambiguïté de la portée de certaines dispositions, au regard en particulier de la teneur des messages d’alerte diffusés à la population » et décide alors qu’il y a lieu d’enjoindre au Premier ministre et au ministre de la santé de préciser la portée de la dérogation au confinement pour raison de santé, de réexaminer le maintien de la dérogation pour « déplacements brefs à proximité du domicile » compte tenu des enjeux majeurs de santé publique et de la consigne de confinement et d’évaluer les risques pour la santé publique du maintien en fonctionnement des marchés ouverts, compte tenu de leur taille et de leur niveau de fréquentation.
La décision du Conseil d'État apparaît assez équilibrée et reste dans la limite des pouvoirs qu’il tire de l’article L. 521-2 du code de justice administrative. Il serait en effet tout à fait inquiétant de voir une puissance juridictionnelle imposer au gouvernement des restrictions générales de libertés à toute la population en une telle période.
Après cette décision, les requêtes en référé se sont succédées. Le 26 mars, des associations, syndicats, organisations professionnelles (GISTI, ADDE, CIMADE, SAF, CNB) ont soutenu une demande de référé-liberté devant le Conseil d'État (compétent en premier et dernier ressort pour les actes réglementaires des ministres) et ont demandé qu’il soit enjoint à l'administration de fermer les centres de rétention administrative pour le temps de l’épidémie, sur le fondement du droit à la vie et du droit à ne pas subir de traitements inhumains et dégradants. Leur requête a été rejetée le 27 mars 2020.
De même, par trois décision en date du 28 mars 2020, la haute juridiction administrative a refusé d’enjoindre à l’Etat de prendre toutes mesures utiles, pour fournir des masques FFP2 et FFP3 sur le territoire national, et d’adopter toutes les décisions (achats, commandes, collaborations internationales) et mesures urgentes notamment réglementaires nécessaires pour assurer un approvisionnement suffisant en matériel. Il refuse également de se positionner sur la prescription et l’administration aux patients à risque de l’hydroxychloroquine et de l’azithromycine.
En rejetant l’ensemble de ces requêtes, le conseil d’Etat refuse d’administrer à la place du gouvernement et de se placer en gestionnaire de la crise, concurrent de l’exécutif. On ne peut que saluer cette position, même si le juge administratif se doit d’être vigilant face à une crise qui pourrait remettre en cause nombres de nos acquis démocratiques.
4. Le Conseil constitutionnel, facilitateur de l’action gouvernementale ?
Le conseil constitutionnel a été saisi, le 23 mars 2020, par le Premier ministre, de la loi organique d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19, conformément au cinquième alinéa de l'article 46 et au premier alinéa de l'article 61 de la Constitution.
Il juge, dans une décision particulièrement succincte que ces dispositions sont conformes à la Constitution, tout en relevant, assez étonnamment que compte tenu des circonstances particulières de l'espèce, il n'y a pas lieu de juger que cette loi organique a été adoptée en violation des règles de procédure prévues à l'article 46 de la Constitution.
Il convient alors de préciser que lorsque le gouvernement utilise la procédure accélérée d’adoption des lois prévu à l’article 45, le délai relatif à l’examen des lois organiques demeure de 15 jours incompressible. Ce délai est évidemment dû à la nature de ces dispositions. Il est alors singulier de voir le Conseil Constitutionnel passer outre la constitution sans autre véritable justification que des « circonstances particulières ». Doit-on en déduire que le Conseil reprend à son compte la théorie des circonstances exceptionnelles développées par le Conseil d’Etat et que de telles circonstances permettraient de passer au travers des règles de procédures élémentaires prévues par la constitution ?
Rien, pour l’heure ne permet d’y répondre. En effet, de tels aménagements avec la règle de droit apparaissent compréhensibles au vu des circonstances inédites de la crise sanitaire. Il est néanmoins regrettable que le Conseil constitutionnel ne prenne pas le temps d’expliquer clairement le caractère exceptionnel des circonstances auxquelles se trouve confrontée la hiérarchie des normes, ne serait-ce que pour faire preuve de pédagogie auprès des administrés et rassurer la communauté des juristes.
Plusieurs questions méritent d’être examinées. D’abord, le caractère inédit de cette épidémie a rendu nécessaire l’édiction de réglementations par le pouvoir exécutif sur le fondement de l’article L. 3131-11 du Code de la santé publique. La nature des actes en cause n’a pas manqué d’interpeller la doctrine.
Il est rapidement apparu que les outils dont disposait le gouvernement n’étaient pas adaptés pour lui permettre de réagir efficacement à une telle situation. C’est pour cela qu’un dispositif d’état d’urgence sanitaire, à côté de l’état d’urgence de droit commun de l’article 3 de la loi de 1955, a été préparé en vue d’affermir la base légale des mesures.
Les juridictions de droit public vont jouer un rôle central dans les prochains événements. Les avis se suivent et les recours à l’encontre des différentes mesures prises par le gouvernement s’accumulent tandis que les administrés cherchent à remettre en question la gestion de la crise par l’exécutif.
Notamment, et malgré l’apparente sévérité des décisions, le Syndicat des jeunes médecins a saisi le Conseil d’Etat sur le fondement de la procédure de référé liberté (L.521-2 CJA) afin de voir enjoindre au gouvernement de durcir drastiquement les modalités du confinement.
1. Le fondement juridique des premières mesures en question
« Même dans un contexte troublé, les principes légaux et les contraintes juridiques ne s’évaporent pas au gré de la progression du virus »[[1]]
Dans l’urgence, les pouvoirs publics ont réagi comme ils le pouvaient, par les moyens à leur disposition. Néanmoins, il est d’autant plus nécessaire en situation de crise de ne pas ignorer les fondamentaux de notre démocratie.
Ainsi, le Président de la République annonçait le 12 mars la fermeture des crèches, écoles et universités. Le 14 mars, le Premier ministre annonçait qu’il avait, « en lien avec le Président de la République, (…) décidé, jusqu’à nouvel ordre, la fermeture à compter de ce soir minuit de tous les lieux recevant du public non-indispensables à la vie du pays ».
Pourtant, ces mesures n’ont pas été prises par décret, mais par arrêté, sur le fondement de l’article L. 3131-1 du Code de la santé publique qui dispose : « En cas de menace sanitaire grave appelant des mesures d'urgence, notamment en cas de menace d'épidémie, le ministre chargé de la santé peut, par arrêté motivé, prescrire dans l'intérêt de la santé publique toute mesure proportionnée aux risques courus et appropriée aux circonstances de temps et de lieu afin de prévenir et de limiter les conséquences des menaces possibles sur la santé de la population ».
Cependant, les mesures annoncées les 12 mars et 14 mars n’ont pour auteur le ministre des Solidarités et de la santé qui, dans ce cas précis, est seul compétent pour constater l'urgence sanitaire et définir les mesures nécessaires pour y répondre.
Il n’y a pas de précédent contemporain de mise en œuvre de mesures restrictives de liberté aussi importantes applicables sur l’ensemble du territoire national adoptées par un simple arrêté ministériel[[2]].
Ces dispositions portent une atteinte particulièrement aiguë aux libertés fondamentales : liberté du commerce et de l’industrie, liberté de culte, liberté de réunion, liberté d’aller et venir... De telles restrictions, sur le fondement d’actes inférieurs dans la hiérarchie des normes peut et doit interpeller.
Dès lors, les mesures de confinement prononcées par décret le 16 mars 2020 ainsi que le décret n° 2020-264 du 17 mars 2020 qui créé une contravention de 4ème classe en cas de violation des interdictions aux obligations édictées trouvent leur fondement, selon le Conseil d’Etat, au sein de la théorie jurisprudentielle des circonstances exceptionnelles nées de l’arrêt Heyriès de 1918[[3]].
Si celle-ci est à même de justifier, en temps de crise, des mesures particulièrement attentatoires aux droits et libertés, le gouvernement devait se doter des outils adéquats pour faire face à cette situation totalement inédite.
2. La création d’outils adaptés à la gestion de la crise sanitaire
Soucieux de renforcer l’assise juridique de ses décisions et à prendre dans les prochaines semaines, le gouvernement a créé un nouveau régime d’état d’urgence sanitaire. Comme le note la haute juridiction administrative : « l’existence d’une catastrophe sanitaire rend utile un régime particulier de l’état d’urgence pour disposer d’un cadre organisé et clair d’intervention en pareille hypothèse ».
Par souci de cohérence entre « l’état d’urgence sanitaire » et les dispositions en vigueur du code de la santé publique, le nouveau régime sera codifié dans un nouveau chapitre Ier bis du titre III de ce code, s’ajoutant au chapitre Ier relatif aux seules menaces sanitaires. Le but, selon le Conseil d'État est de créer une sorte une gradation en fonction de la gravité des crises.
Les premières mesures prises sur le fondement de ce nouveau régime ne se sont pas fait attendre. Le décret du 23 mars 2020 regroupe l'ensemble des mesures réglementaires déjà édictées : encadrement des déplacements et des transports, interdiction des rassemblements, liste des établissements autorisés à accueillir du public, dispositions de contrôle des prix des solutions hydroalcooliques et réquisition des masques de protection[[4]].
Ce régime va également permettre à l’exécutif de prendre, dans un délai inédit, 26 ordonnances dans diverses matières dans l’objectif de prévenir les conséquences économiques, financières et sociales de l’épidémie ainsi qu’une série de mesures destinées à traiter des conséquences administratives ou en matière de procédures juridictionnelles des mesures prises pour faire face à l’épidémie.
3. Le Conseil d’Etat en première ligne
Par leurs fonctions consultatives ou juridictionnelles, les juridictions de droit public jouent un rôle central dans la gestion de la crise sanitaire, entre conseil du gouvernement et unique voie de contestation des administrés.
Le conseil d’Etat a été saisi de plusieurs actions sur le fondement de la procédure de référé liberté prévue à l’article 521-2 du code de justice administrative.
Par une requête introduite le 22 mars 2020, le syndicat des jeunes médecins demandait au Conseil d'Etat de prononcer le confinement total de la population.
Le conseil d’Etat fait partiellement droit à la requête des intéressés en jugeant dans un premier temps que : « Si un confinement total de la population dans certaines zones peut être envisagé, les mesures demandées au plan national ne peuvent, s’agissant en premier lieu du ravitaillement à domicile de la population, être adoptées, et organisées sur l’ensemble du territoire national, compte tenu des moyens dont l’administration dispose, sauf à risquer de graves ruptures d’approvisionnement qui seraient elles-mêmes dangereuses pour la protection de la vie et à retarder l’acheminement des matériels indispensables à cette protection ».
Il juge néanmoins que : « les échanges ayant eu lieu au cours de l’audience font apparaître l’ambiguïté de la portée de certaines dispositions, au regard en particulier de la teneur des messages d’alerte diffusés à la population » et décide alors qu’il y a lieu d’enjoindre au Premier ministre et au ministre de la santé de préciser la portée de la dérogation au confinement pour raison de santé, de réexaminer le maintien de la dérogation pour « déplacements brefs à proximité du domicile » compte tenu des enjeux majeurs de santé publique et de la consigne de confinement et d’évaluer les risques pour la santé publique du maintien en fonctionnement des marchés ouverts, compte tenu de leur taille et de leur niveau de fréquentation.
La décision du Conseil d'État apparaît assez équilibrée et reste dans la limite des pouvoirs qu’il tire de l’article L. 521-2 du code de justice administrative. Il serait en effet tout à fait inquiétant de voir une puissance juridictionnelle imposer au gouvernement des restrictions générales de libertés à toute la population en une telle période.
Après cette décision, les requêtes en référé se sont succédées. Le 26 mars, des associations, syndicats, organisations professionnelles (GISTI, ADDE, CIMADE, SAF, CNB) ont soutenu une demande de référé-liberté devant le Conseil d'État (compétent en premier et dernier ressort pour les actes réglementaires des ministres) et ont demandé qu’il soit enjoint à l'administration de fermer les centres de rétention administrative pour le temps de l’épidémie, sur le fondement du droit à la vie et du droit à ne pas subir de traitements inhumains et dégradants. Leur requête a été rejetée le 27 mars 2020.
De même, par trois décision en date du 28 mars 2020, la haute juridiction administrative a refusé d’enjoindre à l’Etat de prendre toutes mesures utiles, pour fournir des masques FFP2 et FFP3 sur le territoire national, et d’adopter toutes les décisions (achats, commandes, collaborations internationales) et mesures urgentes notamment réglementaires nécessaires pour assurer un approvisionnement suffisant en matériel. Il refuse également de se positionner sur la prescription et l’administration aux patients à risque de l’hydroxychloroquine et de l’azithromycine.
En rejetant l’ensemble de ces requêtes, le conseil d’Etat refuse d’administrer à la place du gouvernement et de se placer en gestionnaire de la crise, concurrent de l’exécutif. On ne peut que saluer cette position, même si le juge administratif se doit d’être vigilant face à une crise qui pourrait remettre en cause nombres de nos acquis démocratiques.
4. Le Conseil constitutionnel, facilitateur de l’action gouvernementale ?
Le conseil constitutionnel a été saisi, le 23 mars 2020, par le Premier ministre, de la loi organique d'urgence pour faire face à l'épidémie de covid-19, conformément au cinquième alinéa de l'article 46 et au premier alinéa de l'article 61 de la Constitution.
Il juge, dans une décision particulièrement succincte que ces dispositions sont conformes à la Constitution, tout en relevant, assez étonnamment que compte tenu des circonstances particulières de l'espèce, il n'y a pas lieu de juger que cette loi organique a été adoptée en violation des règles de procédure prévues à l'article 46 de la Constitution.
Il convient alors de préciser que lorsque le gouvernement utilise la procédure accélérée d’adoption des lois prévu à l’article 45, le délai relatif à l’examen des lois organiques demeure de 15 jours incompressible. Ce délai est évidemment dû à la nature de ces dispositions. Il est alors singulier de voir le Conseil Constitutionnel passer outre la constitution sans autre véritable justification que des « circonstances particulières ». Doit-on en déduire que le Conseil reprend à son compte la théorie des circonstances exceptionnelles développées par le Conseil d’Etat et que de telles circonstances permettraient de passer au travers des règles de procédures élémentaires prévues par la constitution ?
Rien, pour l’heure ne permet d’y répondre. En effet, de tels aménagements avec la règle de droit apparaissent compréhensibles au vu des circonstances inédites de la crise sanitaire. Il est néanmoins regrettable que le Conseil constitutionnel ne prenne pas le temps d’expliquer clairement le caractère exceptionnel des circonstances auxquelles se trouve confrontée la hiérarchie des normes, ne serait-ce que pour faire preuve de pédagogie auprès des administrés et rassurer la communauté des juristes.
[[1]] Nicolas Hervieu, Gaz. Pal. 24 mars 2020, n° 376p0, p. 3
[[2]] Emmanuel Tawil Gaz. Pal. 17 mars 2020, n° 376k3, p. 10
[[3]] Avis sur un projet de loi d'urgence pour faire face à l'épidémie de Covid-19, Séance du mercredi 18 mars 2020, N° 399873
[[4]] Thomas Bigot, Coronavirus : le gouvernement ajuste ses mesures dérogatoires au confinement, Dalloz actualité 25 mars 2020